Disable/Enable big cursor white
Disable/Enable big cursor black
עיצוב: עדי רמות
פטרונאז׳ הוא אחד מאותם מושגים שנשמעים אקדמיים ומרוחקים, אך בפועל מתארים תופעה פוליטית חשובה ובעייתית מאוד: שימוש במשרות, בתקציבים, במינויים ובמשאבי ציבור כדי לייצר נאמנות פוליטית. אין מדובר בהכרח בשחיתות פלילית, בשוחד או במעטפות כסף. לעתים קרובות מדובר בתהליך חוקי לחלוטין. אבל דווקא משום כך הוא מסוכן.
הפטרונאז׳ המודרני אינו פועל רק דרך מעבר על הכללים אלא בעיקר דרך עיצובם מחדש. במובנו הפשוט, פטרונאז׳ הוא עסקת חליפין: בעל כוח מעניק תפקיד, הזדמנות או משאב, ובתמורה זוכה לנאמנות. אלא שבמדינה מודרנית המשאב המחולק אינו רכושו הפרטי של הפוליטיקאי: המשרה הציבורית אינה שייכת לשר, התקציב אינו קופה מפלגתית, רשות ממשלתית אינה זרוע של מפלגת השלטון. המדינה שייכת לאזרחיה, והשירות הציבורי נועד לשרת ממשלות נבחרות בלי להפוך לרכושן.
מכאן נובעת שאלה חשובה, הרלוונטית לכל מדינה דמוקרטית, לא רק לישראל: האם המדינה היא מערכת ממלכתית המנוהלת באמצעות כללים מקצועיים, או שמא היא אוסף משאבים המחולקים בין בעלי ברית פוליטיים?
דוגמה מובהקת למתח הזה אפשר היה לראות בניסיון הממשלה למנות לאחרונה את נציב שירות המדינה ללא הליך תחרותי וללא מנגנוני הסינון המקצועיים שהתגבשו לאורך השנים. נציב שירות המדינה איננו עוד פקיד בכיר; הוא הגורם המפקח על מערך המינויים כולו בשירות הציבורי. לכן, המאבק סביב אופן בחירתו, לא עסק רק בזהותו של אדם אחד אלא בשאלה עקרונית יותר: האם משרות ציבוריות בכירות יאוכלסו בראש ובראשונה על בסיס כישורים והליכים מקצועיים, או שהקִרבה לדרג הפוליטי תהפוך לשיקול המרכזי. זו שאלה שיש לה השלכות דרמטיות.
בין הכרה לאדישות
חשוב להבהיר שפטרונאז׳ אינו תופעה חדשה בישראל. טרם הקמת המדינה טבע ראש הממשלה הראשון, דוד בן־גוריון, את המונח "ממלכתיות". זהו מונח מקומי ייחודי שלא נעשה בו שימוש במדינות אחרות זולת ישראל. תחת דגל הממלכתיות כונסו יחדיו קבוצות עולים שונות, הוקמו מוסדות משותפים, עוצבה מערכת נורמטיבית ונוצרה תודעה אזרחית. התנהגות ממלכתית איננה מבקשת ליישב את המחלוקות בין הזהויות או להכריע ביניהן, אלא לאפשר את ניהולן באורח תקין, שאיננו פוגע בסולידריות החברתית. אמנם, לאחר הקמת המדינה, בן־גוריון פעל לצמצום תופעת המינויים הפוליטיים, כחלק מהמרת "התנועתיות" באותה "ממלכתיות״, אולם גם הוא וגם חברי מפלגתו עשו שימוש בשיטת הפטרונאז׳ לאורך שנים ארוכות.
כבר מראשית המדינה התקיימו קשרים הדוקים בין כוח פוליטי, תעסוקה, משאבים ציבוריים ושייכות מפלגתית. ישראל הצעירה היתה מדינה ריכוזית ומפלגתית שבה מפלגות לא רק התחרו על השלטון אלא גם ארגנו חלקים נרחבים מן החיים הכלכליים והחברתיים – הן איגדו עובדים, ניהלו זרמי חינוך משלהן, הקימו קיבוצים ומושבים, חנכו את תנועות הנוער ועוד. שייכות פוליטית היתה לעתים קרובות מקור להזדמנויות, למשרות ולהשפעה. משום כך אין טעם לספר לעצמנו סיפור נוסטלגי על עבר נקי ומקצועי לחלוטין שהתקלקל לפתע; הפטרונאז׳ היה חלק מן הפוליטיקה הישראלית במשך עשרות שנים. השאלה החשובה אינה אם הוא קיים, אלא באיזו מידה, באילו צורות ומה משמעותו עבור אופייה של המדינה.
העובדה שפטרונאז׳ אינו חדש היא לא סיבה להיות אדישים כלפיו, שכן הכרה היסטורית אינה שקולה להצדקה. יתר על כן, התופעה עצמה השתנתה. בעבר היא הוצגה בדרך כלל כתוצר לוואי של בניין המדינה או של המבנה המפלגתי הישן, שהטרים את הקמת המדינה. כיום היא מקבלת יותר ויותר הצדקה רעיונית־אידיאולוגית ושפה פוליטית סדורה.
המושג המרכזי בשפה זו הוא "משילות". הטענה פשוטה: ממשלה שנבחרה בבחירות דמוקרטיות אינה יכולה לממש את מדיניותה כאשר השירות הציבורי מתנגד לה, מעכב אותה או מגביל את חופש פעולתה. מכאן קצרה הדרך למסקנה שלפיה הרחבת השליטה הפוליטית במנגנוני המדינה אינה בעיה אלא פתרון.
טענה זו נשענת על גרעין של אמת. ממשלה אכן זקוקה ליכולת ביצוע, ופקידים אינם אמורים להחליף את הדרג הנבחר. יתרה מכך: בהגנה על מנגנוני המדינה, מומחים שונים עלולים להתבצר בהגנה מוטעית על אינטרסים ארגוניים, אידיאולוגיים או אפילו אישיים. אולם מן העובדות הללו לא נובעת המסקנה שיש להפוך את השירות הציבורי למערכת המבוססת על נאמנות פוליטית.
כאן מצוי אחד השינויים החשובים ביותר בפטרונאז׳ העכשווי. בעוד בעבר מינוי מקורבים נתפס כחריגה מן הנורמה, כיום הוא מוצג לעתים כחלק ממאבק דמוקרטי לגיטימי. וכאשר מינוי פוליטי מוצג כתיקון, כאיזון או כהשבת הכוח לידי הציבור ("נבחרנו כדי למשול"), קל יותר לטשטש את מחיריו.
בשנים האחרונות הפכה מפלגת הליכוד למקרה הבולט ביותר של מגמה זו. הליכוד לא המציא כאמור את הפוליטיזציה בישראל, אך כמפלגת השלטון הדומיננטית של העשורים האחרונים הוא העניק לה הצדקה אידיאולוגית מפותחת יותר. במסגרת התפיסה שקידם, המדינה מוצגת כמרחב שנשלט עדיין בידי אליטות ותיקות, משפטיות, מקצועיות וביורוקרטיות, ובהתאם, הרחבת השליטה במנגנוני המדינה אינה מוצגת כחלוקת שלל אלא כתיקון היסטורי. האמנם תיקון היסטורי?
איך המכונה עובדת
הבעיה איננה בעצם הרצון למשול. ממשלה דמוקרטית אכן זקוקה ליכולת לקדם מדיניות ולממש את המנדט שקיבלה מן הציבור. השאלה היא היכן עובר הגבול בין משילות לגיטימית לבין פוליטיזציה של מוסדות המדינה. הבעיה מתחילה כשהרצון למשול הופך לרצון לשלוט במנגנוני המדינה עצמם.
הוויכוח הציבורי סביב פטרונאז׳ מתמקד בדרך כלל באנשים: האם מועמד מסוים מתאים לתפקידו, האם מינוי מסוים ראוי, האם שר מסוים פעל ממניעים ענייניים או פוליטיים. אלא שהשאלה החשובה יותר אינה מי מונה אלא כיצד בנויה המערכת המאפשרת את המינוי. מהו המכניזם.
העקרון הבסיסי של שירות ציבורי מודרני הוא פשוט: משרות ציבוריות אמורות להיות מאוישות באמצעות הליכים מקצועיים, תחרותיים ושוויוניים. הרעיון העומד בבסיס עקרון זה הוא שהתפקיד שייך לציבור ולא לבעל הכוח הפוליטי המכהן באותו רגע. בפועל, כל שירות ציבורי כולל גם חריגים: שרים אכן זקוקים לעתים לאנשי אמון, יש תפקידים המחייבים גמישות, וגם מצבים שבהם נדרש איוש מהיר. לכן עצם קיומם של חריגים אינו מעיד בהכרח על בעיה. הקושי מתחיל כאשר החריגים מצטברים.
פוליטיזציה אינה מתרחשת בדרך כלל באמצעות ביטול חד של כללי המשחק. היא מתפתחת בהדרגה: עוד פטור ממכרז, עוד משרת אמון, עוד הרחבה של שיקול הדעת הפוליטי, עוד שינוי הגדרה של תפקיד. כל צעד בפני עצמו נראה מרוסן וסביר, אולם ההצטברות משנה את האיזון שעליו נשען השירות הציבורי.
בשלב מסוים החריג מפסיק להיות חריג. הוא הופך לנוהג. הנוהג הופך לשיטה. והקריטריון משתנה. במקום למנות אנשים בעיקר לפי כישורים ויכולת, מתחילים למנות יותר ויותר לפי קרבה למוקדי כוח. זהו הרגע שבו פטרונאז׳ חדל להיות אוסף של החלטות נקודתיות והופך למנגנון המעצב את אופיו של השירות הציבורי כולו.
מה קורה בישראל?
בשנים האחרונות התרחב מאוד השימוש במסלולי מינוי שאינם מבוססים על מכרזים רגילים. נכון לאפריל 2024 היו בשירות המדינה למעלה מ־1,600 משרות הפטורות מחובת מכרז ובהן משרות אמון, משרות מקצועיות בכירות ומשרות זמניות. שיעור המשרות הפטורות ממכרז עלה בהדרגה, ובקרב הסגל הבכיר הגיע לכמעט שליש מכלל המשרות (יותר 609 מתוך כ־1,919. לשם השוואה, בשנת 2000 נמנו רק 52 משרות פטורות ממכרז בקרב הסגל הבכיר).
המשמעות של נתון זה אינה שכּל מינוי שכזה הוא פסול; מדינות זקוקות לגמישות ויש מצבים שבהם מינוי אישי או מהיר הוא פתרון סביר ואף הכרחי. הבעיה היא בנקודה שבה הכמות משנה את האיכות. וכאשר שיעור הולך וגדל של משרות בכירות מאויש מחוץ להליך התחרותי הרגיל, משתנה גם המסר שהמערכת משדרת לעובדיה. הצלחה מקצועית אינה נתפסת עוד כתוצאה של ידע, ניסיון ויכולת אלא של קשרים, נאמנות וחנופה.
השפעה זו אינה מוגבלת למי שמתמנה בפועל. היא משפיעה על תרבות השירות הציבורי כולו. מנהלים לומדים אילו עמדות מקדמות קריירה ואילו עלולות לעכב אותה. בעלי תפקידים בכירים מבינים שהישרדותם תלויה לא רק באיכות עבודתם אלא גם – ואולי בעיקר – במידת התאמתם לציפיות הפוליטיות. בהדרגה נוצרת סביבת עבודה שבה מקצועיות חדלה להיות הקריטריון המרכזי, קל וחומר היחיד.
זהו תהליך איטי ולכן גם קשה לזיהוי. אין רגע אחד שבו המדינה מפסיקה להיות מקצועית. אין החלטה אחת שמשנה הכול. יש רצף של החלטות קטנות, שכל אחת מהן נראית סבירה בפני עצמה, אך הן יוצרות יחדיו מציאות חדשה.
המחיר שמשלמת המדינה
המחיר הראשון שמשלמת על כך המדינה הוא מקצועי. מדינות זקוקות לאנשים המסוגלים לומר לדרג הפוליטי גם דברים שאינו רוצה לשמוע. הן זקוקות למומחים, למנהלים ולבעלי ניסיון שמסוגלים להתריע מפני טעויות, להצביע על סיכונים ולהציג חלופות. שירות ציבורי מקצועי אינו מתחרה בממשלה; הוא תנאי להצלחתה. כשנאמנות נעשית חשובה מן המקצועיות, נפגעת היכולת הזאת: פקידים לומדים להימנע מעימותים, חוות דעת מקצועיות נעשות זהירות יותר, המערכת מאבדת בהדרגה את יכולתה לשמש מקור ידע עצמאי עבור מקבלי ההחלטות.
המחיר השני הוא ארגוני. ארגונים ציבוריים נשענים במידה רבה על נורמות. כאשר עובדים מאמינים שהתקדמות מבוססת על כישורים, הם משקיעים בהתפתחותם המקצועית, אבל כשהם מאמינים שהתקדמות מבוססת בעיקר על קשרים – המוטיבציה משתנה. אנשים איכותיים עשויים לעזוב. אחרים נשארים אך מתאימים את עצמם לכללי המשחק החדשים. התוצאה איננה בהכרח קריסה מיידית. לעתים קרובות היא מתבטאת בירידה הדרגתית ביוזמה, באחריות ובנכונות להשמיע עמדה עצמאית. המערכת ממשיכה לפעול, אך איכות פעולתה נשחקת.
המחיר השלישי הוא דמוקרטי. דמוקרטיה אינה רק הכרעת רוב. היא נשענת גם על מוסדות, כללים, מגבלות כוח ושירות ציבורי הפועל בשם כלל האזרחים. ממשלה שנבחרה בבחירות זכאית לקבוע מדיניות; היא אינה זכאית לראות במנגנוני המדינה רכוש מפלגתי. כאשר הבחנה זו מיטשטשת, גדל הסיכון שמפלגת השלטון תתחיל לזהות את עצמה עם המדינה. זו תפיסה המערערת את הרעיון שלפיו מוסדות ציבור שייכים לכלל האזרחים, ללא קשר לזהות הממשלה המכהנת.
המחיר הרביעי הוא אובדן אמון. אזרחים אינם חייבים להסכים עם כל החלטת ממשלה, אך הם חייבים להאמין שהכללים חלים על כולם. הם צריכים להאמין שמכרז הוא מכרז, שמינויים נעשים משיקולים ענייניים, שמשאבי ציבור אינם מחולקים לפי קרבה פוליטית. כאשר אמון זה נשחק, כל החלטה נעשית חשודה. כל מינוי נראה כעסקה. כל רפורמה נתפסת כניסיון השתלטות. מדינה שאזרחיה מפקפקים באופן קבוע במניעי מוסדותיהּ מתקשה מאוד לתפקד.
כך עושות כולן?
פוליטיזציה של השירות הציבורי אינה תופעה ייחודית לליכוד, ואינה מוגבלת למחנה פוליטי מסוים. הפיתוי להרחיב שליטה פוליטית במנגנוני המדינה קיים כמעט בכל מערכת פוליטית. עם זאת, ממשלות הליכוד של השנים האחרונות מהוות מקרה חשוב במיוחד. הן שילבו בין שליטה ממושכת בשלטון, ביקורת חריפה על האליטות המקצועיות והמשפטיות, וניסיון עקבי להרחיב את מרחב השליטה הפוליטית למוסדות המדינה. השילוב הזה העניק לתופעה עוצמה ציבורית ורעיונית שלא היתה לה בעבר.
חלק מן ההסבר לכך נעוץ בהיסטוריה הישראלית. לאחר המהפך של 1977 התפתחה בקרב חלקים בליכוד התחושה שמנגנוני המדינה עדיין נשלטים בידי שרידי ההגמוניה הישנה. מכאן צמח הרעיון של "מינוי מתקן" שנועד לאזן עיוותים היסטוריים ולהרחיב ייצוג.
הבעיה היא שפטרונאז׳ כמעט תמיד יודע להציג את עצמו כסיפור מוסרי. פעם מדובר בתיקון היסטורי, פעם בייצוג קבוצות מודרות, פעם בצורך למשול, פעם במאבק באליטות. לעתים יש בטענות הללו יסוד אמיתי. אולם גם טיעונים נכונים עלולים לשמש להצדקת הרחבת השליטה הפוליטית מעבר לנדרש. כאשר כל בעיה או קושי עם כללי המשחק הקיימים נפתרת באמצעות הגדלת מרחב המינויים הפוליטיים, התוצאה אינה רפורמה אלא שינוי באופי היחסים בין הפוליטיקה לבין המדינה.
הפטרונאז׳ בן־זמננו גם שונה מן הדימוי המסורתי שלו. הוא אינו מתבטא בהכרח במינוי של קרוב משפחה או פעיל מפלגה בולט. הוא יותר ויותר פועל באמצעות שינויי מבנה: הרחבת משרות אמון, החלשת מנגנוני סינון מקצועיים או שינוי כללי המשחק עצמם. פחות עסקה אישית ויותר עיצוב מוסדי. דווקא משום כך קל יותר להתרגל אליו. ככל שהתהליך נעשה שגרתי יותר, כך קטנה הנטייה לראות בו בעיה. הציבור לומד לומר שכולם עושים זאת, ולכן אין טעם להתרגש.
ההקשר הרחב
ביקורת על פטרונאז׳ אינה מחייבת אידיאליזציה של השירות הציבורי. לבירוקרטיה הישראלית יש בעיות אמיתיות של סרבול, איטיות, עודף רגולציה וקושי בביצוע. ואכן – יש מקום לרפורמות משמעותיות. אך רפורמה נועדה לשפר מוסדות ציבוריים, בעוד פטרונאז׳ מבקש להגדיל את השליטה בהם. ההבחנה הזאת חיונית משום שהיא קובעת אם המדינה תישאר מוסד ציבורי משותף או תהפוך בהדרגה למנגנון תגמול פוליטי.
הדיון בפטרונאז׳ איננו אפוא דיון על מינויים בלבד. הוא דיון על יכולתה של המדינה לתפקד לאורך זמן, ועל האופן שבו היא ממלאת את ייעודה הציבורי. שאלת המפתח איננה מי קיבל תפקיד מסוים, או אם מינוי כזה או אחר היה מוצדק, אלא איזה סוג של מערכת ציבורית נבנה באמצעות אלפי החלטות קטנות המצטברות לאורך שנים.
במערכת שבה מכרסם הפטרונאז', הפגיעה אינה בהכרח מיידית. מוסדות ציבור אינם מפסיקים לתפקד בן־לילה. המשרדים ממשיכים לעבוד, השירותים ממשיכים להינתן והמערכת ממשיכה להיראות יציבה כלפי חוץ. אולם לאורך זמן נשחקים אותם המנגנונים המאפשרים למדינה ללמוד מניסיון מצטבר, לשמר ידע מקצועי, לזהות כשלים ולהפיק לקחים. בהדרגה נפגעת היכולת של הארגון הציבורי להעריך חלופות, לבחון סיכונים ולהציע פתרונות המבוססים על שיקולים מקצועיים.
מדינה שממנה אנשים בעיקר על בסיס נאמנות פוליטית תפגע לאורך זמן גם ביכולתה לתכנן וליישם מדיניות. תכנון ציבורי איכותי מחייב הסתכלות מעבר למחזור הבחירות הבא ויכולת להחזיק בראייה ארוכת־טווח גם כשאינה משרתת אינטרס פוליטי מיידי. שירות ציבורי מקצועי מספק לממשלה רציפות מוסדית וזיכרון ארגוני. הוא מאפשר לה להבין מה נוסה בעבר, מה הצליח, מה נכשל ומה צפוי לקרות כתוצאה מהחלטות המתקבלות בהווה. ככל שהשיקולים המקצועיים נדחקים מפני שיקולי נאמנות, כך נחלשת היכולת הזאת.
הדבר בולט במיוחד בתקופות של משבר. משברים חושפים את איכותם האמיתית של מוסדות המדינה משום שהם מחייבים קבלת החלטות בתנאי אי־ודאות, שימוש בידע מקצועי מורכב ותיאום בין גופים רבים. במצבים כאלה ממשלות זקוקות לאנשים שמסוגלים לומר את האמת גם כאשר היא אינה נוחה, להצביע על סיכונים גם כאשר הם סותרים את האווירה הפוליטית, ולהציג הערכות מקצועיות גם כאשר הן אינן תואמות את הציפיות של הדרג הממונה.
בשעות משבר שכאלה גם נבחנת יכולתה של מערכת ציבורית להציב בחזית אנשי מקצוע מנוסים ובעלי שיקול דעת. דבריו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה, יוסי שלי, ימים ספורים לאחר 7 באוקטובר – כאשר בראיון ליונית לוי בחדשות 12 ייחס למסיבת הנובה "תרומה לכאוס" והשווה את הטיפול בנעדרים במכון לרפואה משפטית ל"תור בסופר" – עוררו הלם ציבורי, בין היתר משום שהמחישו בעיני רבים את החשש מפני מערכת שבה קִרבה פוליטית נתפסת כחשובה לא פחות מניסיון מקצועי. הפטרונאז' נוגע אפוא לליבה של היכולת המדינתית. הוא משפיע על איכות ההחלטות, על ביצוע המדיניות, על יכולת הלמידה של המערכת הציבורית ועל רמת השירות הניתנת לאזרחים.
כך מדינות קורסות
ההיסטוריה מלמדת שמדינות אינן נחלשות רק בשל מחסור במשאבים או איומים חיצוניים. הן נחלשות גם כאשר מוסדותיהן מאבדים את היכולת לומר אמת לבעלי הכוח. בהתאם, הניסיון ההיסטורי מראה כי מדינות מצליחות אינן אלו שבהן קיימת אחידות דעים כפויה בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי, אלא אלו שבהן מתקיים ביניהם מתח פורה. הדרג הנבחר קובע את הכיוון, את סדרי העדיפויות ואת ההכרעות הערכיות; הדרג המקצועי מספק את הידע, הזיכרון הארגוני והיכולת להעריך את ההשלכות המעשיות של אותן הכרעות. כאשר האיזון הזה נשמר, המדינה מסוגלת גם להשתנות וגם לשמור על רציפות, גם להגיב לאתגרים פוליטיים חדשים וגם להגן על האינטרס הציבורי לטווח ארוך.
כך נשמר ההבדל בין מדינה המנוהלת בשם הציבור לבין מדינה שהופכת בהדרגה לשלל מפלגתי. במדינה מן הסוג הראשון, מוסדות הציבור נתפסים כנכס משותף שאמור להמשיך לשרת את כלל האזרחים ללא קשר לזהות הממשלה המכהנת. במדינה מן הסוג השני, המנגנון הציבורי נתפס יותר ויותר כהמשך ישיר של הכוח הפוליטי. הגבול בין שתי האפשרויות אינו תמיד חד, והוא נשחק כאמור בהדרגה. לכן ההגנה על מקצועיותו ועצמאותו של השירות הציבורי איננה רק שאלה מינהלית או ארגונית; היא חלק מן המאמץ המתמשך לשמר את אופייה הממלכתי של המדינה ואת יכולתה לשרת את הציבור כולו, ולא רק את מי שמחזיק בשלטון ברגע נתון.
על פרופ' ניסים (נסי) כהן
פרופסור למינהל ומדיניות ציבורית וראש בית הספר למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה.
